政务大数据平台建设白皮书|免费下载.pdf

I 版权声明本白皮书版权属于中国信息通信研究院云计算与大数据研究所，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观点的，应注明 “ 来源中国信息通信研究院云计算与大数据研究所 ” 。违反上述声明者，联盟将追究其相关法律责任。 II 牵头编写单位中国信息通信研究院、华为技术有限公司、中电科大数据研究院有限公司、杭州数梦工场科技有限公司参与编写单位智慧神州（北京）科技有限公司、华中师范大学、深圳市腾讯计算机系统有限公司、江苏国泰新点软件有限公司、优刻得科技股份有限公司、新华三技术有限公司、联通大数据有限公司、北京东方金信科技有限公司、北京奇虎科技有限公司、中国电信股份有限公司云计算分公司、西藏国路安科技股份有限公司、北京飞利信科技股份有限公司、陕西云基华海信息技术有限公司编写组成员中国信息通信研究院高倩倩、魏凯、姜春宇、闫树、唐赞淞华为技术有限公司郝月、韩冰、刘亚飞、覃永胜、谢唯静、严嘉毅中电科大数据研究院有限公司曹扬、张鹏翔、胥月、王进、刘汪洋、程序杭州数梦工场科技有限公司念灿华、李楷、李干、杜建伟、尹建华智慧神州（北京）科技有限公司贠瑞峰、刘粉香、彭翔、张炎红华中师范大学段尧清、陈慧、刘宇明、尚婷、乐茜深圳市腾讯计算机系统有限公司罗朝亮，杜葵，滕一帆，郝颖江苏国泰新点软件有限公司潘宇龙、陆莉军、孙小兵、徐敏优刻得科技股份有限公司司照凯、樊龙、何音新华三技术有限公司文陈华、范山山、崔国栋、路致奎、冯佐华、张家亮联通大数据有限公司谢云龙、樊利安、贾俊峰北京东方金信科技有限公司戴桂春、曹冬平、罗强、程菲菲北京奇虎科技有限公司杨斌、李晓明、刘占峰、朱芳林中国电信股份有限公司云计算分公司李爱民、陈哲、王小刚、黄健安西藏国路安科技股份有限公司龙祥北京飞利信科技股份有限公司于海东、康明陕西云基华海信息技术有限公司党睿豪、张宝龙、雷少凯 III 前言习近平总书记在 2018 年 4 月召开的全国网络安全和信息化工作会议上强调，要加快推进电子政务，构建全流程一体化在线服务平台，更好解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。 2018年 5 月 16 日，李克强总理部署政务服务一网通办，明确要求 “ 联网通办是原则，孤网是例外 ” ，原则上不再保留各地政府部门自设的服务大厅。国务院办公厅印发的全国深化 “ 放管服 ” 改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案提出明确要求， “ 五年内政务服务事项基本上网办理 ” 。电子政务之中大数据平台的应用使得电子政务整体建设速度不断加快 ,这对于电子政务整体建设有着重要意义。近年来，多地政府设立大数据发展局、大数据管理局等相关管理机构，不断加强大数据的规划设计，完善相关制度体系，纷纷建设政务大数据平台。政务大数据平台是信息时代支撑政府部门日常运转的重要基础设施，对提升政府部门信息化水平、推进 “ 互联网政务服务 ” 发展、推进社会治理能力和治理体系现代化的意义毋庸质疑。本白皮书阐述了政务大数据平台的概念，介绍了了政务大数据平台的发展历程和发展现状。在此基础上，白皮书提出了政务大数据平台的通用技术架构，对政务大数据平台涉及的各组件进行了简要介绍，并梳理了政务大数据平台的运营保障模式。最后，给出了政务大数据平台综合评价指标体系。 IV 目录版权声明 I前言 III一、政务大数据概述 .11. 政务大数据的定义 .12. 政务大数据发展历程 .13. 政务大数据的分类 .34. 政务大数据的特点 .4二、政务大数据平台概述 .51.政务大数据平台建设背景 .52.政务大数据平台的建设目标 .63.各地政务大数据平台建设情况 .7 4.政务大数据平台参考架构 .1 1三、政务大数据平台运营保障 1 41.政务大数据平台运营机制 .1 42.政务大数据平台保障措施 .1 73.政务大数据生态集成 .1 8四、政务大数据平台综合评价 1 91.政务大数据评价体系概述 .1 92.政务大数据平台能力评价 .2 13.政务大数据平台数据管理评价 .2 24.政务大数据平台应用成效评价 .2 35.政务大数据平台制度体系评价 .2 46.政务大数据平台安全机制评价 .2 5五、总结与展望 .2 7 1.面临的问题 .2 72.未来展望 .2 8 V 图表目录表 1. 国内专家学者对政务大数据的定义 . 1表 2. 我国省级政务大数据平台建设情况 . 8表 3. 我国市级政务大数据平台建设情况 . 10图 1. 我国政务信息化发展历程 2图 2. 政务大数据平台推荐架构 11图 3. 政务大数据平台综合评价体系 21 1 一、政务大数据概述1. 政务大数据的定义政务大数据，即通过大数据技术将政务相关的数据整合起来应用在政府业务领域，赋能政府机构，提升政务实施效能。政务大数据是提高政府决策效率和服务水平的重要工具。对于政务大数据的定义，国内外并没有明确的解释。一些国内的专家学者从不同角度定义了政务大数据，具体如下表所示表格 1 国内专家学者对政务大数据的定义观点来源政府在公共管理与公共服务过程中依法获取的海量政务数据或信息的集成。翁列恩、李幼芸， 2016周鲁耀， 2017党政部门以及具有公共管理职能的其他企事业单位在履行职能过程中产生或者使用的数据信息。蒋余浩， 2017廖喜凤、陈玲霞， 2019政府以及群团组织、公共企事业单位在依法行驶权力的过程中汇聚、采集的巨量数据。刘骁， 2018各级行政机关以及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织在依法履行职能的过程中采集、制作和获取的各类数据。邓念国， 2018狭义上是政府所拥有和管理的数据；广义上指政府掌握的数据在公共服务领域的应用实践。吴善鹏、李萍、张志飞，20192. 政务大数据发展历程政务大数据是政务信息化发展的新阶段和延伸，是大数据技术在政务业务领域的具体实践，它的基础是政务信息化。因此，政务大数据的发展历程与政务信息化的发展过程紧密相关。伴随着我国政府信息化从纵向深耕走向横向打通，政务大数据的概念逐步形成并深入应 2 用。图 1 我国政务信息化发展历程 1 政务信息化的起步我国政务信息化的起步是 20 世纪 80 年代单机应用阶段的 “办公自动化 ”。这一阶段政务信息化以基础设施建设为主要目标，建设的主要特点是单机应用、分散开发。中央政府先后建设了经济、金融、铁道、电力、民航、统计等 12个国家级政府信息系统； 40多个部委成立了专门的信息机构，开发各类数据库 800余个，但由于基础设施尚不完善，各政府机构对于数据资源的应用水平较低。2 政务信息化在各垂直领域纵向推进我国政务信息化的发展与 “ 金字 ” 工程建设紧密相关。金字工程建设与政府条线管理的体制紧密相合，因而我国政务信息化的早期建设形成了以纵向发展为主的局面，这一阶段的主要特点是各垂直行业的信息系统建设与应用。 3 随着各类金字工程的建设，各级政府的信息化水平有了大幅提升，积累了人口、法人、地理、经济等方面的大量宝贵数据，为政务大数据的孵化奠定了基础。3 政务信息化在各条线部门间横向联通十八大以来，中央高度重视以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，强调要加快推动电子政务，打通信息壁垒，构建全流程一体化在线服务平台，助力建设人民满意的服务型政府。政府各条线部门间的协同要求不断提高，从而产生了大量信息交换共享的需求。我国政务信息化建设开始从纵向建设模式转为横向打通模式。在这一阶段，政务大数据的概念逐步形成并开始深入应用，建设的目标朝着整体性政府与服务型政府的方向发展。整体性政府强调政府内部须实现机构、部门、专业、层级等之间的协调整合，推动政府间的数据共享与业务协同。3. 政务大数据的分类根据数据的产生与来源可以将政务大数据分为两类。一类是政府部门在管理和服务过程中直接产生或采集的数据，包括财政、税务、审计、公安、人保、质监等公共部门产生的大量业务数据；通过有关政府部门进行统计调查所获得的社情民意数据，以及通过物理设备采集所获取的气象环境数据等。另一类是政府工作开展产生以及因管理服务需求而采集的外部大数据，如世界经济运行数据、互联网舆论数据、企业报告数据等。一些企业及其他社会组织成立的自主科研机构、 4 研究院、数据开发中心等在进行研究过程中也产生了大量与政府公共决策相关的数据，由政府通过采购、合作开发等方式获取后，这些数据也成为政务大数据的组成部分。按照资源的共享属性可将政务大数据分为无条件共享、有条件共享和不予共享三类。无条件共享类指可提供给所有政务部门共享使用的政务数据。有条件共享类指可提供给相关政务部门共享使用或仅能够部分提供给所有政务部门共享使用的政务数据。不予共享类指不宜提供给其他政务部门共享使用的政务信息资源。按照数据产生及应用的行业，政务大数据又可细分为税务大数据、交通大数据、公安大数据和农业大数据等。4. 政务大数据的特点数据规模庞大 ,潜在价值巨大。我国行政机构、行政区域与人口基数众多，这决定了我国数据资源的基础规模。由于政务数据来源广泛，既包含各级政府部门因履职过程产生的数据资源，又包含管服过程中采集的外部数据资源，再加上政务信息化建设的多年努力，我国政府部门已经成为最大的信息数据生产、收集、使用和发布的主体。随着技术的不断进步，我国各行各业、各类人群的信息化应用都不断深入，而政务大数据汇聚着各级政府部门的业务数据以及工商、税务、交通、医疗、教育等多个公共领域的相关数据，数据种类众多，且事关百姓生活的方方面面 ,数据的潜在价值巨大。数据结构复杂，资源汇集困难。我国政府规模庞大，各级政府都包括诸多职能部门，每个职能部门的业务属性不同，产生的数据类别 5 也各有不同。各委办局间碎片化、零散化、低效率的数据交互和分析普遍存在，也导致政府数据构成极为复杂。国家层面出台的政府信息资源目录编制指南共规定了 5 类基础信息资源、 12 类主题信息资源和各层级的部门信息资源。而区域间甚至各级政府部门之间采用的数据系统不尽相同、数据接口不一致，导致政务大数据汇集困难。数据格式多样，质量参差不齐。目前我国各级政府、各垂直行业之间缺少统一的数据标准，再加上各区域和层级间经济实力和信息化水平的差异，产生的数据格式具有多样性，既包括结构化数据，也包括半结构化、非结构化数据。例如政府部门的业务数据一般均经过结构化处理，但采集的气象、环境、影像数据则为半结构化甚至是非结构化数据。在缺乏统一标准的情况下，普遍存在数据重复、缺失、错误等问题，质量参差不齐。二、政务大数据平台建设1.政务大数据平台建设背景我国政府经过多年数字化建设和推进，各部门的电子化办公、网上政务服务、政务监管等工作模式已经形成。无论是对内的协同管理业务，还是对外的公共服务、公共监督，各部门都建设了大量的业务应用并产生了海量规模的政务数据。政务信息资源共享交换初步解决了政府内部基础信息的交换和流转，但各类数据物理分散到各个委办局和企事业单位，缺少进一步的数据汇聚、整合，以及融合应用。 2015年前后，随着以 Hadoop、 Spark为代表的大数据技术在各个行业的普 6 及，推动了政务大数据平台建设的浪潮，多个省市都纷纷开始政务大数据平台的规划建设。2.政务大数据平台的建设目标政务大数据平台是政务大数据汇聚、融合、应用的技术载体，为政务数据全生命周期的管理应用提供一系列技术支撑，政务大数据的建设目标可具体阐述为如下三个方面。承载数据存储。政务大数据的数据来源及其丰富，除了包含从各部门交换获得的政务数据，还包含如互联网数据、物联网数据等在内的社会数据。通过政务大数据平台建设，加速多元数据整合、实现各种结构化、非结构化数据的高效降本存储。促进跨部门融合。随着我国经济运行复杂性越来越高，不同行业、不同领域之间相互交叉、融合、渗透的经济社会现象越来越多。这对政府治理和监管水平提出了更高的要求，需要进一步推进不同政府部门、不同行业间数据的开放共享与业务协同。通过建立统一集中的政务大数据共享平台，可以有效打通部门壁垒，大幅缩减不同部门获取数据、处理数据以及分析数据的时间，从而大幅提升政府治理水平和管理服务效能。便利政府大数据应用开发，支撑政府决策科学化、治理能力精准化和公共服务便利化。政府机构通过有效整合各领域、各部门的政务数据资源和应用，利用大数据更精准地分析民生需求，优化资源配置，丰富服务内容，拓展服务渠道，扩大服务范围，实现 “ 让数据多跑路，让百姓少跑腿 ” ，解决困扰企业和民众的 “ 办事难、办事慢、办事繁 ” 7 的问题。3.各地政务大数据平台建设情况大数据的迅猛发展对人类社会产生了前所未有的影响，引发了社会治理、产业发展、个人生活等领域的重大变革，并给传统的政府行政管理工作带来了巨大的冲击和挑战。各省市纷纷设立专职大数据管理机构，推进政务数据资源互联互通和共享利用，以应对大数据环境下的新挑战。目前已有广东省、贵州省、浙江省、山东省、内蒙古自治区、北京市、重庆市等 11省市成立了省级大数据管理局，江西省、上海市和天津市 3个省市设立了省级大数据行动中心。北京市设立大数据管理局负责统筹推进北京市大数据工作，加强大数据顶层设计和统筹协调，推动政务信息和公共数据开放共享，深化大数据创新应用，完善相关法规标准，保障数据安全。上海市设立上海市大数据中心，承担构建上海市数据资源共享体系，制定数据资源归集、治理、共享、开放、应用、安全等技术标准及管理办法工作。同时，推进上海政务信息系统的整合共享，贯通汇聚各行、各行政部门和各区的政务数据。山东省设立山东省大数据局，统筹全省大数据发展工作和电子政务建设，推动公共数据资源开放共享，解决部门信息 “ 孤岛 ” 和信息 “ 烟囱 ” 问题，推进 “ 数字山东 ” 和 “ 互联网政务服务 ” 建设。 8 贵州省成立省级大数据管理局，负责推进全省大数据产业规划与发展。围绕解决企业群众 “办事难、办事慢、办事繁 ”等问题，制定印发了贵州省推进 “一云一网一平台 ”建设工作方案 ,以消除 “信息孤岛 ”“数据烟囱 ”为重点，加快提升政府管理、社会治理和民生服务水平。当前我国各级各地政府对发展政务大数据越来越重视。多地出台促进大数据发展的具体实施意见，并积极建设政务数据平台，不断加强对政务大数据的应用规划和设计。各地正在积极探索具备自身特色和实力特点的发展道路，对政务大数据发展路径的探索越来越成熟，正在形成越来越多的政务大数据平台建设应用案例。为了解我国政务大数据平台建设现状，中国信息通信研究院根据公开资料，对我国 31 个省级、 27 个市级政务大数据平台建设情况进行了统计。相关情况如下表所示（数据截至 2019 年 11月）表格 2 我国省级政务大数据平台建设情况编号省级名称平台名称建设程度1 北京市北京市级大数据管理平台建设中2 天津市天津市电子政务信息与网络中心天津市政府网站集约化平台建设中3 上海市上海市数据共享交换平台建设中4 重庆市 “ 数字重庆 ” 全市政务数据运营平台建设中5 安徽省安徽省政府数据开放平台基本建成6 福建省福建省级电子政务云平台已建成本表格仅根据互联网公开信息整理 9 7 甘肃省甘肃省政务信息共享网站基本建成8 广东省广东省政务大数据中心已建成9 广西壮族自治区广西数字政务一体化平台已建成10 贵州省贵州省政府数据开放平台已建成11 海南省海南省政务大数据公共服务平台已建成12 河北省河北省政务信息资源目录体系已建成13 河南省河南省政务大数据平台建设中14 黑龙江省黑龙江省政务数据共享交换平台已建成15 湖北省湖北省政务信息数据共享平台建设中16 湖南省湖南省政务大数据中心平台已建成 17 吉林省吉林省政务系统大数据综合运营分析平台建设中18 江苏省江苏省云大数据平台已建成19 江西省江西省电子政务数据共享交换平台基本建成20 辽宁省辽宁省政务信息共享网站已建成21 内蒙古自治区内蒙古自治区政务信息资源共享平台已建成22 宁夏回族自治区宁夏回族自治区政务大数据平台已建成23 青海省青海省政务信息资源共享交换平台已建成24 山东省山东省政务信息系统整合共享工程大数据管理平台已建成 25 陕西省陕西省政务数据共享交换平台建设中26 四川省四川省政务数据共享交换平台已建成27 西藏自治区西藏自治区政务大数据平台基本建成28 新疆维吾尔自治区新疆维吾尔自治区政务数据共享平台建设中29 云南省云南省政府治理大数据平台基本建成30 浙江省浙江省电子政务大数据集成平台已建成31 山西省山西省政务大数据平台建设中 1 0 表格 3 我国市级政务大数据平台建设情况编号市级名称平台名称建设程度1 石家庄市石家庄市政务数据归集和应用项目建设中2 太原市太原市政务信息资源数据共享交换平台建设中3 呼和浩特市呼和浩特市政务大数据共享平台已建成4 沈阳市沈阳市政务大数据共享平台建设中5 长春市长春市政务数据资源开放平台建设中6 哈尔滨市哈尔滨政府数据开放平台已建成 7 南京市南京市政务数据共享交换平台已建成8 杭州市杭州市城市数据大脑建设中9 合肥市合肥市政务大数据平台已建成10 福州市福州市政务大数据云平台已建成11 南昌市南昌市大数据中心平台建设中12 济南市济南市政府数据开放平台已建成13 郑州市郑州市政务大数据平台建设中14 武汉市武汉市政务云平台数据中心已建成15 长沙市长沙市数据资源管理平台已建成16 广州市广州市政府大数据综合应用管理平台已建成 17 南宁市南宁市政府网站集约化平台已建成18 海口市海口市政务大数据公共服务平台建设中19 成都市成都市公共数据开放平台已建成20 贵阳市贵阳市政府数据开放平台已建成21 昆明市昆明市数据共享平台已建成22 拉萨市拉萨市政务云大数据平台建设中23 西安市西安市 “ 政府数字化转型 ” 平台基本建成24 兰州市兰州市三维数字社会服务管理中心市建设中本表格仅根据互联网公开信息整理 1 1 政务大数据目录体系25 西宁市西宁市 “ 互联网政务服务 ” 平台建设中26 银川市银川市城市数据共享开放平台已建成27 乌鲁木齐市乌鲁木齐市政务云大数据平台建设中从表中可以看出， 31 个省级政务大数据平台中有 21 个已建成或基本建成并公开、面向社会公众开放的政府数据开放平台。 27 个市级政务大数据平台中有 15 个已建成或基本建成的政务大数据平台。 4.政务大数据平台参考架构政务大数据平台一般由数据基础设施、数据资源层、数据应用层和政务服务层构成。参考架构如下图所示图 2 政务大数据平台参考架构 1 2 1 数据基础设施层数据基础设施层包括数据存储、数据计算，为政务大数据平台数据管理和存储的核心。通过建立 Hadoop集群计算与存储分离的机制，实现存储资源按需扩展，避免资源闲置。政务大数据的数据来源极其丰富，除了包含从各部门交换获得的政务数据，还包含如互联网数据、物联网数据、卫星数据等在内的社会数据。由于现有的传统的数据存储系统不能解决数据规模日益增长的问题，此外，数据来源丰富，政务数据形态多样、标准不一，因此需要合理布局资源结构，汇总整合内外部结构化数据、图像、视频等多种类数据信息，对各式各样海量信息进行一致性管理，为业务应用提供基础支撑。2 数据资源层数据资源层是政务大数据平台的核心部件，是从 “ 采、存、算、管、用 ” 这五个维度，从政务数据采集、数据共享交换、资源目录、数据融合治理、基础主题库建设以及数据服务这六个方面入手。包含对政务数据提供